作者：樊信江、张伟来源：固收江坛

报告摘要

“省管县”有哪几种模式？

1）县财政省直管。县财政与地级市财政完全或部分脱钩，直接与省财政进行对接。省财政在收支范围划定、预决算管理、转移支付、资金调度、财政结算、政府债务等方面对县级财政直接进行安排。

2）县行政省直管。省级政府在各项行政事务上对县级政府直接管理，主要涉及到党委、政府、人大、政协等的工作直接向省汇报，主要领导干部由省直任命和管理。

3）县经济省直管。赋予县级政府与地级市政府基本同等的经济、社会管理权限，主要涉及计划上报、项目申报、用地报批、资质认证、价格管理、统计监测等，可以分为强县扩权和扩权强县两种模式。

蜜糖还是毒药？——“省管县”之辨

省管县的优点

1）提高县的资源可得性；2）管理层级扁平化；3）增加县的自主性和独立性。

省管县的缺点

1）容易遇到“两头不顾”的阻碍；2）容易形成“多头管理”的局面；3）容易造成干部流动的不畅通。

我国省以下管理体制现状-多种体制并存

我国目前的省以下体制存在着“管理方式多样”“财政收入分成方式多样”“各省差异较大”“省内多种体制并存”的特点。从管理的角度上看，我国目前地方县管理体制可以分为“省管县”和“市管县”两种，其中“省管县”还可以根据直管领域的不同分为“彻底的省管县”（三大领域全部省管）和“不彻底的省管县”（某个或某几个领域省管）。“财政省直管”还需根据结算是否经过地级市，县财政收入是否与地级市分成做进一步区分。

加上四大直辖市，我国目前共有个广义的“省管县”，其中在财政、经济、行政三个领域同时由省直管的有个县（市），在财政、经济两个领域同时由省直管的有个县（市），仅财政由省直管的有个县（市），仅经济由省直管的有57个县（市）。

财政省直管：28个省份结算到县，7省份县收入需与地级市分成

从实行范围看，11个省份（含四大直辖市）在全域范围内实行，8个省份在除个别民族自治地区、省会城市或计划单列市以外的大部分市、县实行，另有11个省份仅在少数试点县（市）实行。从财政结算方式看，有28个省份采用结算到县的模式，仅青海、黑龙江两省仍然采用先结算到市、再结算到县的模式。从收入分配方式看，18个省份地级市不再分享县级收入；而除四大直辖市外，吉林、江西、广西、安徽、贵州、湖北、青海7省县的财政收入仍需向所在地级市进行分成。

经济省直管：

在全域范围内实行“经济省直管县”的仅有四大直辖市和安徽、福建、黑龙江、广西、海南；在大部分区域实行的仅有浙江和四川；另有16个省仅在部分县（市）进行了“经济省直管”的试点。

行政省直管：推行进展较慢，8个省份个别试点为主

除了四大直辖市和实行“省辖县”的海南以外，目前仅安徽、新疆、河北、河南、江西、湖北、广东、江苏存在个别试点县（市）。

省管vs市管——地方管理体制趋势展望

市县分治的扁平化改革还在继续

“省管县”还伴随着“乡财县管乡用”的改革，二者反映的都是层级扁平化的财政管理思路，以及市县分治、壮大县域经济的经济发展思想。纵观我国改革的历史，我国省以下管理体制经历了“扁平化-金字塔式-再扁平化”的演变过程，有的省份（如湖南）已经完成了“再扁平化”并且还在继续保持，某些省份（如山东）仍在持续地推进。

部分“省管县”试点正在退出

根据我们对31个省份年以来财政体制改革历史的梳理，除了浙江省因为要强化都市圈经济和大中城市，从年起不再继续推进“省管县”和“扩权强县”改革外，河南、河北、辽宁、广西四个省还出现了“省管县”体制部分退出的情况。

新趋势：都市圈时代下的撤县（市）设区

近几年部分省份再度掀起了“撤县（市）设区”的热潮，省以下财政、行政体制改革也渐渐分化为“省直管县”、“撤县（市）设区”两个方向。部分需着重发展县域经济的省份还在持续推进“省直管县”，如山东年仍在发文扩大“省直管县”范围；部分已经完成县域经济发展阶段或更加适合都市圈经济的省份则放缓了“省直管县”的改革，转而推进对中小城市的做大做强，如浙江在“十三五”规划中删除了“省管县”的内容。

风险提示：地方财政体制演变方向仍有不确定性。

报告正文

一、重要概念区分

我国在进行地方政府行政、财政、经济社会管理等体制改革的过程中，中央主要在原则和方向上进行部署，具体工作则由各省根据自身实际情况进行安排。同时，我国在法律、行政、民族、经济社会等多个维度对地方行政单位同时进行管理，不同维度的层级划分并不完全一致。这些情况导致我国当前在省以下的行政区划及“省管县”的改革上存在着多种不同的概念，种类繁杂，极易混淆，因此有必要在进行省以下财政体制研究之前，率先厘清相关概念。

1.1.行政区划层级vs行政级别

我国现行行政区划和行政级别遵循两套体系规则是造成当前易混淆局面的原因之一。

我国现行的《宪法》第三十条规定，“中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。”

根据我国《宪法》的规定来看，原则上我国目前只有三个行政区划层级（不含中央）：省级-县级-乡级。但在实际的行政过程中，由于历史上曾经出现过行政公署、地区等省政府派出机关代管市、县的情况，在20世纪80年代的地区改革中，大多数行政公署和地区被改为市，并沿袭原来地区管理县的制度，成为了目前所称的“地级市”。所以，当前我国实际上的行政区划分为四个层级：省级-地级-县级-乡级。

但行政区划层级与我们通常讲的行政级别仍有一定的错位。出于特定的发展需要，国家或上级政府对部分城市进行了特别的安排，因此需要对其领导干部在级别上进行高配来体现政策意图、便于开展工作，使得其行政级别较行政区划层级有所升格。如直辖市下辖的区县在行政区划上属于县级，但行政级别为地级；国家计划单列市和部分重点省会在行政区划上属于地级市，但行政级别为副省级；部分省份还设置了省内计划单列市，行政区划仍为县级，但行政级别被升格为副厅级。

1.2.县级行政区划梳理

（1）省内计划单列市：

与国家计划单列市类似，部分省份也在省内选择了一些经济发展较快的县级市在经济、财政等方面由省政府直管。这些省内计划单列市行政级别通常为副地级，但仍然受所在设区市管辖。

（2）省直辖县级行政单位（省直辖县）：

我国个别县级行政区实行独立于地级行政区之外，由省直接管辖的体制。这些由省直辖的县级单位在行政、财政、经济等各方面全面接受省级政府的领导，与地级市的权限基本一致。根据民政部资料显示，目前我国仅有30个省直辖县，分布在海南（15个）、新疆（10个）、湖北（4个）、河南（1个）。其中海南省因面积较小，设立地级市管辖县、市的必要性较小，自建省以来所有县、市便由省直辖；而新疆的10个省直辖县均为新疆自治区与新疆兵团共建的师市合一的县级市。

（3）省直管县级行政单位（省直管县）：

与省直辖县不同，省直管县在行政区划上仍然是地级市的一部分，接受地级市的领导和管辖，但在经济、财政、行政等方面的部分事务由省级政府直接管理，其享有的权限大于完全由地级市管辖的县、市。根据各省改革力度和进度不同，仅财政由省直管的涉及2个省，财政和经济同时由省直管的涉及16个省，财政、经济、行政均由省直管的涉及12个省。

（4）代管市（县级市）：

部分经济发展较强的县经历“撤县设市”后，成为了县级市。根据我国法律规定，市应由中央或省级行政区直接管辖，而一个市并没有管辖另一个市的权力。但由省来管辖所有的市并不现实，因此省将这些县级市委托给地级市进行管辖，便形成了地级市代管县级市的关系。从实质上看，如果没有出台专门的“省直管县”的规定，代管市与一般的市辖县在管理权限方面并无太大区别。

（5）市辖区：

市所下辖的区为我国县级行政区划，直辖市和地级市可以设区。从工作重心上看，市辖区主要体现管理城市的职能，居民以城镇人口为主，城镇化率较高；而县则主要体现管理农村的职能，居民以农村人口为主，城镇化率较低。从城市规划上看，市辖区的发展、基建等需要纳入设区市的统一规划建设中；而县则由本级政府自行规划建设。从管理上看，市辖区的一些部门（如公安、国土、规划等）由设区市垂直管理；而县的部门则由本级政府管理。从财政上看，市辖区的财政收支需要与设区市统一，独立性较弱；而县的财政则更加独立于所在设区市。整体来看，市辖区类似于设区市的分公司，而市辖县类似于设区市的子公司。

（6）市辖县、旗（自治县、自治旗）：

市辖县为我国最常见的县级行政区划，由设区市管辖，主要负责农村地区工作。在少数民族聚居地区还设有自治县。在内蒙古，根据民族习俗还设有旗和自治旗，与县、自治县对应。

（7）特区、林区：

我国早期，为了开发特定区域的自然资源，设立了矿区、垦区、林区、特区、工农区等县级行政区划。后随着经济的不断发展，大部分特殊县级行政区转变为县或市。目前，我国特殊的县级行政区仅有位于贵州省六盘水市的六枝特区和位于湖北省的神农架林区。

二、何为“省管县”？

2.1.“省管县”产生的背景

“省管县”是相对于“市管县”的一种政府管理体制。自年开始，我国大部分省份开始实行由地级市全面管辖县（市）的管理模式，形成了“中央-省-市-县-乡”五级行政、财政体制，以期通过“市带县”的方式来加快地方经济的发展。但在“市管县”的实践过程中产生了一定的“副作用”，地级市管辖了县以后，通常会将财政等资源向地级市本级归拢，甚至截留上级对县（市）的转移支付和税收返还资金，用以支持核心区域的发展。随着“市管县”体制的不断深化，“市吃县、市刮县、市卡县”的现象频繁发生，虽然壮大了中心城市的经济发展，但却对县域经济造成了损害。

为了解决以上问题，年起，各省份陆续开始了“省管县”改革的试点工作。年6月，随着财政部《关于推进省直接管理县财政改革的意见》（财预〔〕78号）出台，“省管县”体制正式在全国范围内大面积推广（严格意义上讲，“省管县”体制起源于上世纪80年代，浙江省当时并未效仿其他省份完全实行“市管县”体制，而是借助“撤地设市”的改革直接实行了“省管县”体制）。

2.2.“省管县”有哪几种模式？

在“省管县”改革之前，我国地方政府的财政、经济等管理体制附属于行政体制，行政关系决定财政、经济关系。在“省管县”之后，财政、经济、行政等不同条线的管理体制开始脱钩。结合我们对各省份“省管县”改革做法的梳理，目前我国“省管县”可以分为三大领域，即“财政省管”、“行政省管”、“经济省管”三大领域，其中经济省管还可以分为“强县扩权”和“扩权强县”两个模式。在实际的执行过程中，这四种模式并非互斥的关系，有的省份可以同时推进多个“省管县”模式；而改革的先后顺序也各不相同，部分省份先推进财政省管、再推进经济省管，而有的则经济、财政省管同步推进。

（1）县财政省直管

县级财政与地级市财政完全或部分脱钩，直接与省级财政进行对接。省财政在收支范围划定、预决算管理、转移支付、资金调度、财政结算、政府债务等方面对县级财政直接进行安排。在财政被省直管后，县级政府在财政方面与地级市政府享有基本一致的权限。

根据省与县财政结算是否需要经过地级市可以分为“结算到市”和“结算到县”；根据县财政收入是否要与地级市进行分成可以分为“市级分成”和“市级不分成”。

（2）县行政省直管

省级政府在各项行政事务上对县级政府直接管理，主要涉及到党委、政府、人大、政协等的工作直接向省汇报，主要领导干部由省直任命和管理。在部分省份，行政被省直管后的县还会进行司法体制的改革，设置中级人民法院、中级人民检察院，直接接受省高级人民法院、检察院的管理。目前，我国进行行政省管改革的县、市较少，部分先行试点甚至在后期取消了行政省管的体制，重新恢复了“省管市，市管县”的模式。

以河南省为例（尽管后来被取消，但其做法较为典型），河南省年发布的《河南省深化省直管县体制改革实施意见》指出，直管县党委、纪委、党委各部门、群团组织接受省委、省纪委、省委对应部门、省群团组织的领导或指导，直管县人大接受省人大指导和监督，直管县政协接受省政协指导。

司法方面，河南省此前在省直辖县级济源市设立济源市中级人民法院、省检察院济源分院，由省高法、省高检直接管理或领导。在年的改革中，在原济源市中级人民法院、省检察院济源分院的基础上，改建设立了河南省人民第一、第二中级人民法院，河南省人民检察院第一、第二分院，管辖10个直管县和1个直辖县。

（3）县经济省直管

赋予县级政府与地级市政府同等或基本同等的经济、社会管理权限，主要涉及计划上报、项目申报、用地报批、资质认证、价格管理、统计监测等，部分地方还包括财政管理权限。一般来说，经过经济省管后的县（市），除国家法规有明确规定外，原需经市审批或管理的经济事项，县（市）可自行审批、管理，报市备案；原需经市审核、报省审批的事项，县（市）可直接报省审批，报市备案。

以湖南省为例，在年开始推进的“县经济省直管”试点改革中，湖南省共下放了涉及36个条线领域合计项市级经济社会管理权限，其中项直管县可直接实施，项可直接向省报批。

强县扩权vs扩权强县

在经济省管的改革过程中，根据改革推进的试点范围不同，可以分为强县扩权和扩权强县两种模式。二者在改革内容上没有实质性的区别，核心不同点在于改革试点的选择和改革目的。

强县扩权是单点突破、强上加强，通常出现在经济省管改革的早期。各省选择省内个别经济实力较强、发展空间较大的县（市），通过扩大其经济、社会管理权限，进一步促进其经济的发展。

扩权强县是由点及面，通常是强县扩权后经济省管改革的第二阶段。在强县扩权试点取得成功经验后，各省通常会将扩权模式进行更大范围的推广，部分省份最终推广至全省范围，以期通过扩权的方式促进县域经济的发展。需要注意的是，在部分省份的文件中，尽管使用的是“扩权强县”，但仍然是挑选经济强县进行先行试点，其实质属于“强县扩权”。

三、蜜糖还是毒药——“省管县”之辨

3.1.“省管县”有哪些优点？

（1）提高县的资源可得性

“市管县”体制设立的初衷是希望经济发展较快的地级市能够以自身资源带动周围县域经济的发展，但在执行的过程中，地级市往往更加重视市本级的发展建设，希望将更多的资源留在市本级，从而形成了财政收入等其他资源向地级市集中的现象。相比于“市管县”而言，“省管县”的体制赋予了县级政府更大的管理权限，部分决策无需地级市批准，部分县甚至不再需要向地级市上缴财政收入，解决了此前“市刮县、市吃县、市卡县”的问题，避免了地级市对县资源的侵占，有助于县域经济的加速发展。

（2）管理层级扁平化

在“省管市，市管县”的体制下，省级出台的政策需要先传达到地级市，再由地级市向县部署安排。中间层级的存在拉长了信息传导的链条，降低了行政效率。而“省管县”之后，省级政府的政策能够直达县，在一定程度上提高了行政和资金运转的效率。比如在今年抗疫特别国债的资金使用上，中央多次强调要确保直达市县，以确保资金能够尽快投入使用。

（3）增加县的自主性和独立性

在“市管县”的体制下，县需要接受所在市的领导，尽管其发展、规划等相比市辖区更加独立，但仍然需要受到市的约束。但对于经济较强、资源禀赋充足的县而言，市的整体规划可能并不适合县的发展，“市管县”有时候非但没有起到市带动县的作用，反而在一定程度上对县形成拖累。在实行“省管县”之后，由于经济、财政等不再需要受到市的约束，强县可以根据自身特点来安排发展路径，有助于释放其潜在的增长动能。

3.2.“省管县”有哪些缺点？

（1）容易遇到“两头不顾”的阻碍

在原有的“市管县”体制下，由于县是地级市GDP、财政等组成的一部分，县在遇到经济或财政等方面困难的时候，地级市通常会协调资源予以救助。但在实行“省管县”之后，由于县逐渐与所在地级市脱钩，在县出现困难的时候，地级市帮扶县的意愿也会相应减弱，有力而无心；而如果省需要同时管辖多个单位，或省自身资源较为有限，有时则不能及时顾及每个直管单位，有心而无力。这种情况下，脱离地级市的县可能会在发展的过程中遇到“两头不顾”的阻碍。

如《广西壮族自治区人民政府办公厅关于改革完善自治区对县财政体制促进县域经济发展的实施意见》（桂政办发〔〕96号）明确指出县财政省直管实行中的一个问题——“自治区与设区市对县的管理衔接不够顺畅，自治区管理对象过多，设区市管理及监督责任弱化，积极性有待增强”。

（2）容易形成“多头管理”的局面

目前，我国大部分省份仅实行“财政省直管”或“经济省直管”，而没有实行“行政省直管”。对于这些县而言，官员的工作直接向省级政府汇报，但官员升迁、任免等人事权则仍然保留在所在地级市，形成了既要接受省领导、又要接受市领导的“多头管理”局面，令出多门，从而影响县级政府官员的施政效率。

（3）容易造成干部流动的不畅通

我国多数省份在推进“省管县”体制的时候采取的是“先试点，再推广”的路线，这种路线会导致试点县被周边市、县所孤立。在“市管县”体制下，县级干部通常在所处地级市逐渐晋升，提高行政级别。而在采取局部试点“省管县”的地区，试点县的工作由省直接管理，因此地级市在选拔干部或安排同级调动时，通常会优先考虑其他非省直管县，同时省直部门对应职级的岗位数量并未增加，且县级干部直接调任省直部门的难度较大，留给“省管县”干部的晋升空间相对被收窄。虽然干部的流动晋升并不会直接反映在当地的财政和经济之上，但久而久之会影响官员的积极性，产生一定的摩擦成本。河南省取消行政省直管县试点的原因之一便是干部流动的不畅通。

四、我国省以下管理体制现状

我国目前的省以下体制存在着“管理方式多样”“财政收入分成方式多样”“各省差异较大”“省内多种体制并存”的特点，给地方财政研究带来了较大的困难。

造成这种现象的原因主要有三个：1）我国很少在中央层面出台针对省以下财政、行政等体制调整的规定，更多是在调整中央与地方的关系或出台方向性意见。因此，各省在安排省以下体制的时候具有较大的自主权。2）进入21世纪以后，在“省管县”改革推进的过程中，财政、经济、行政体制开始脱钩，一个县可以在行政上由地级市管辖，而财政或经济由省直管。3）与上世纪中央集中推动的改革不同，当前的改革中央更多的是出台指导性意见，具体的做法和改革节奏则由各省自己把握，省情的不同导致各省改革的范围和力度差异较大。

从管理的角度上看，我国目前地方管理体制可以分为“省管县”和“市管县”两种，其中“省管县”还可以根据直管领域的不同分为“彻底的省管县”和“不彻底的省管县”。“彻底的省管县”就是省在财政、经济、行政等多个领域全方位的对县进行管理，与省直辖县类似，只不过县在行政区划上仍属于地级市的一部分。“不彻底的省管县”则是省只负责管理县某个或某几个领域的事务，目前“不彻底的省管县”主要体现在财政或经济方面，尚未出现省只管理县行政而不管理财政和经济的案例。

从各省执行的效果来看，彻底的省管县不彻底的省管县，大范围实行的省管县个别试点的省管县，经济强县的省管县经济弱县的省管县。

根据我们的统计整理，目前“财政省直管”的改革推进的最为顺利，除西藏以外，其余30个省份均已或多或少进行了“财政省直管县”的改革。“经济省管县”的改革推进的也较为顺利，目前除青海、贵州、甘肃、西藏外的27个省份已经展开了试点，部分省份甚至在全域范围内推行。而“行政省管县”推进的困难则比较大，目前除了四大直辖市外，仅海南、安徽、新疆、河北、河南、江西、湖北、广东、江苏全部或部分地实行了“行政省直管县”体制。

从统计结果来看，算上四大直辖市，我国目前共有个广义的“省管县”，其中在财政、经济、行政三个领域同时由省直管的有个县（市），在财政、经济两个领域同时由省直管的有个县（市），仅财政由省直管的有个县（市），仅经济由省直管的有57个县（市）。

4.1.各省“县财政省直管”现状

从实行的范围上来看，我国目前共有11个省份（含四大直辖市）在全域范围内实行了“财政省直管县”的体制，8个省份在除个别民族自治地区、省会城市或计划单列市以外的大部分市、县实行，另有11个省份仅在少数试点县（市）实行。

我们以各省份财政省管县数量占该省县级行政单位（除直辖市外，不包括市辖区）的比重定义为“财政省管县率”。目前我国有17个省份（含直辖市）的财政省管县率高于80%，6个省份的财政省管县率低于20%。

从财政结算方式来看，我国目前实行或试点“县财政省直管”的30个省份中，共有28个采用财政资金直接结算到县的模式，仅青海、黑龙江两省仍然采用由省先结算到市、再由市结算到县的模式。是否直接结算到县并不影响县级财政的收入情况以及财权独立性，但由于结算到市多了一个中间层级，可能会影响到财政资金的运转效率。

从收入分配方式来看，18个省份规定实行“财政省直管”体制后，地级市财政不再分享县级收入，扩大了县级财政的收入规模；而除四大直辖市外，吉林、江西、广西、安徽、贵州、湖北、青海7省中，即使财政被省直接管理，但县的财政收入仍需向所在地级市进行分成，并未有效扩大县级财政的收入规模；内蒙古由于相关资料的缺失，暂时无法确定其收入分配方式。需要注意的是，大部分省份在改革的过程中，均秉承了“确保既得财力”的原则，即使改革后所在市不参与县级收入分成，但地级市因此减少的收入需要县级财政通过上解来补足。此外，辽宁的收入分配方式较为特殊，在改革之后，仅新设立企业的税收不与所在市分成。

4.2.各省“县经济省直管”现状

相比于财政而言，经济管理领域的“省管县”改革推进的节奏较为缓慢，各省的试点范围也较窄。截至目前，在全域范围内实行“经济省直管县”的仅有四大直辖市和安徽、福建、黑龙江、广西、海南。在大部分区域实行的仅有浙江和四川，其中浙江省不包括宁波市，四川省不包括阿坝、甘孜、凉山民族自治州和成都市。另有16个省仅在部分县（市）进行了“经济省直管”的改革。

从省管县率来看，经济省管县率高于80%的共有10个省份，而低于20%的共有13个省份。

4.3.各省“县行政省直管”现状

由于行政体制改革更加复杂，同时涉及到人事安排等关键性领域，因此我国目前实行或试点“行政省直管县”的省份少之又少。除了四大直辖市和实行“省辖县”的海南以外，目前仅安徽、新疆、河北、河南、江西、湖北、广东、江苏存在个别试点县（市）。新疆、江西、江苏、湖北、安徽、广东、河北、河南的行政省管县率分别为10.64%、8.22%、7.32%、6.15%、3.28%、1.75%、1.65%、0.95%。

五、省管vs市管——地方管理体制发展趋势

我国地方管理体制目前仍然处在新、旧体制的变革转换期，“省管县”与“市管县”孰优孰劣在学界和业界均存在较大的争议，多种趋势并存。一方面，“省管县”的改革尚处探索期：部分省份早早完成了“省管县”的改革，部分省份则在小范围试点后选择了暂停改革，部分省份甚至选择退出“省管县”重回“市管县”模式。另一方面，都市圈经济战略下在部分省份催生出了“撤县（市）设区”的新趋势，进一步强化地级市的资源，与“省管县”的理念背向而行。

5.1.市县分治的扁平化改革还在继续

在财政方面，“省管县”还伴随着“乡财县管乡用”的改革。“分税制”和利税改革以后，原大部分归属乡级财政的乡镇企业税收和利润只能少部分留在乡镇，导致乡镇财政收入明显下降，专设人员管理乡镇财政的必要性有所下降。因此，在“县财政省直管”的改革过程中，大部分省份还推进了“乡财县管乡用”，由县级财政参与乡级财政的管理工作，但财政收入仍用于乡镇事务。

“省管县”和“乡财县管乡用”的改革反映的是层级扁平化的财政管理思路，以及市县分治、壮大县域经济的经济发展思想。纵观我国改革的历史，我国省以下管理体制经历了“扁平化-金字塔式-再扁平化”的演变过程，有的省份”（如福建）已经完成了“再扁平化”并且还在继续保持，某些省份（如山东）仍在持续地推进。

5.2.部分“省管县”试点正在退出

根据我们对31个省份年以来财政体制改革历史的梳理，除了浙江省从年起不再继续推进“省管县”和“扩权强县”改革外，还有四个省出现了“省管县”体制部分退出的情况。

（1）河南：取消“行政省直管”

河南省的省管县改革起始于年，到年达到顶峰，遵循“经济直管-财政直管-行政直管”的路径。年5月，河南省首先选择了35个经济较强的县（市）扩大其经济管理权限，其中巩义、项城、永城、固始、邓州5个县（市）同时试点“财政省直管”。年5月，河南新增15个试点县，并将“财政省直管”推广到所有省直管县。年，河南省开始试点“行政省直管”，在义市、兰考县等前期10个试点县实行财政、经济、行政等全方位的省直管。

年1月17日，河南省委、省政府发布《关于深化省直管县管理体制改革完善省直管县管理体制的意见》（豫发〔〕3号文），重新将管理县党委、人大、政府、政协、法院检察院、群团组织的权限下放给地级市对口组织，从实质上取消了此前的“行政省直管”的模式。

根据河南省编办年在人民网领导留言板对群众提问的回复来看，取消“行政省直管”的主要原因是在之前的试点县中出现了“干部交流、法检体制不顺畅等，不同程度上影响和制约了直管县的协调发展”。从我国干部晋升机制来看，尽管在管理方面被省级组织直接领导，但省管县的书记、县（市）长的行政级别并未提升，但原地级市在选拔干部的时候更倾向于能够接受自己领导的非省管县干部，造成了行政省管县在体制上的阻碍。

（2）河北：第二批全面直管试点不足半年便取消

河北省的改革路径是“先财政+经济直管，再试点行政直管”，在年便在90个县（市）中实行了“财政+经济省直管”。年，河北省选择定州、辛集两县试点全面的省直管体制。

在第一批全面直管试点推进两年之后，河北省于年4月扩大了全面直管的试点范围，新增迁安、宁晋等8个县（市）作为第二批试点。但第二批试点仅运行了不足半年时间，便于年9月被宣告取消。

（3）辽宁：取消仅有两个财政全面直管县

辽宁的省管县改革推进的较为缓慢，力度也相对较弱，长期仅停留在“财政省直管”的层面。-年，辽宁先后在全域范围内实行了“财政半省管”体制，即转移支付、财政补助由省直接管理到县，其余仍由地级市管。、年，辽宁分别选择经济较强的绥中县、昌图县推进财政工作全面由省直管的改革工作。

但年12月，辽宁省发布《辽宁省人民政府办公厅关于取消对绥中县和昌图县实行省直管县财政管理体制的通知》（辽政办发〔〕号），宣布“取消对绥中县和昌图县实行省直管县财政管理体制，统一纳入到现行省市财政管理体制政策管理”。

结合辽宁省年两会宣布的部分市、县-年存在财政、GDP数据造假的情况，以及绥中、昌图二县GDP数据来看，我们认为辽宁省取消两个仅有的财政全面直管县或与GDP缩水有关。

（4）广西：由全面“财政省直管”改为“省管县+市管县”相结合

广西的“财政省直管”改革自年起开始推行，到年开始在全域范围内实行。但从年7月起，广西部分取消了“财政省直管”的体制，改为一部分县（市）财政由省直管，一部分则继续由地级市管理的模式。广西省年7月发布的《广西壮族自治区人民政府办公厅关于改革完善自治区对县财政体制促进县域经济发展的实施意见》（桂政办发〔〕96号）指出了广西财政省直管体制执行过程中出现的四大问题，强调“改革完善现行自治区对县财政体制十分迫切和必要”。

根据桂政办发〔〕96号的规定，经济强、距中心城市近、适宜统一规划布局的县（市）实行市管县，目的是增强城市统筹发展能力，包括南宁市、柳州市、北海市、钦州市、防城港市下辖所有县、市，以及玉林市下辖北流市；其余县、市的财政仍然由省直管。

（5）浙江：不再推进“省管县”，启动“撤县（市）设区”

相比于以上四个省份在改革过程中受阻而导致了“省管县”退出的情况，浙江“省管县”的退出更像是一种完成历史使命之后的“功成身退”。浙江省的“省管县”体制最早可以追溯到上世纪80年代初，在各省撤销地区、构建“市管县”体制时，浙江反其道而行之，直接实行了“县财政省直管”的制度，并在-年推动了5轮强县扩权或扩权强县，形成了几乎在全域（宁波为计划单列市除外）范围内的财政+经济“省管县”格局。得益于长期的“省管县”体制，浙江的县域经济和民营经济得到了强有力的发展，走在全国的前列，甚至催生了我国目前唯一一个“撤镇设市”的案例——温州市代管县级龙港市。

强大的县域经济和民营经济帮助浙江实现了经济总量和基层发展的超越，但相比于同等经济水平的省份而言，浙江的大中城市发展则稍显薄弱，这是长期资源向县域倾斜所直接产生的结果。为了适应区域一体化和都市圈经济的发展战略，浙江省在年编写的“十三五”规划中删去了有关“省管县”的内容，标志着浙江省的“省管县”改革暂告一段落。

此外，浙江省还从年开始推进“撤县（市）设区”的行政区划改革，进一步对地级市进行加强。根据民政部数据显示，自年至今，浙江共有5个县（市）被改为市辖区。

5.3.新的趋势：都市圈时代下的撤县（市）设区

尽管“省直管县”的设计在一定程度上有助于县的发展，但对大多数地级市而言却是在原有格局上削弱了可以动用的资源，不利于地级市本身的发展，因此地级市本身对“省直管县”的改革有所抗拒，形成了改革过程中的阻力。财政部在年发布的《关于省直接管理县财政改革的情况通报》中也指出，“因条件不成熟年不能完全达到改革目标的地区，可根据实际情况研究确定实施省直管县财政改革的内容、时间、范围和步骤”，从中央层面放缓了“县财政省直管”的改革节奏。

同时，“省直管县”所支持的县域经济在某些方面也与我国当前大的经济发展战略存在冲突。尽管浙江长期坚持的“省直管县”体制帮助浙江在21世纪初形成了强大的县域经济和民营经济（浙江入围百强县的数量持续保持在前三），但另一方面相比于其他经济强省，浙江的大中城市、中心城市的发展建设进度则较为缓慢。根据华顿经济研究院自年起编制的中国百强城市排名来看，江苏每年都有13个城市入围，而浙江仅有8个，江苏入围城市的总分也持续高于浙江。由于资源是有限的，因此在体制改革路径的选择上，各省不得不考虑在都市圈经济与县域经济中更加侧重哪一个。

因此，基于以上两个方面的考虑，近几年部分省份再度掀起了“撤县（市）设区”的热潮，省以下财政、行政体制改革也渐渐分化为“省直管县”、“撤县（市）设区”两个方向。部分需着重发展县域经济的省份还在持续推进“省直管县”，如山东年仍在发文扩大“省直管县”范围；部分已经完成县域经济发展阶段或更加适合都市圈经济的省份则放缓了“省直管县”的改革，转而推进对大中城市的做大做强，如浙江在“十三五”规划中删除了“省管县”的内容。根据民政部披露，-年我国掀起了一波“撤县（市）设区”的高潮，、年“撤县（市）设区”的数量分别达到了26、30个，从侧面反映了地方政府强化大中城市的意愿。

此外，发改委于年发布的《国家发展改革委关于实施年推进新型城镇化建设重点任务的通知》明确指出“稳妥有序增设一批中小城市，继续开展撤县设市、撤地设市，推动城市群及国家新型城镇化综合试点地区范围内符合条件的县和非县级政府驻地特大镇率先设市。优化城市市辖区规模结构，制定《市辖区设置标准》《市辖区设置审核办法》，稳步推进撤县（市）设区，增强设区市辐射带动作用”，标志着从中央层面对撤县（市）设区、做大中心城市的认可。

六、附录：“省管县”发债城投平台名单——以安徽省为例

目前，安徽省共有61个“省管县”，其中宿松市、广德县为财政+行政+经济彻底的“省管县”，其余均为财政+经济由省直管。根据Wind口径的发债城投名单，安徽61个“省管县”中共涉及到36家发债城投平台。

七、风险提示：地方财政体制演变方向仍有不确定性

目前，“省管县”在部分地区仍处在试点阶段，各地做法不一，所获成效也不尽相同；同时，关于发展大城市还是发展县域经济在学界和业界均存在一定的争论，各地发展路径仍有发生变化的可能性。因此地方的财政体制改革仍在不断地摸索过程中，具体的演变方向仍有不确定性。